О налогах и кризисе. Интервью министра финансов
Начали мы с вопросов о самых свежих новостях — о визите миссии МВФ в Киев.
Общался Павел Харламов для №24 Журнала Корреспондент.
Каковы итоги визита миссии МВФ в Украину? Какой вы видите новую программу сотрудничества с фондом, что за структурные маяки (ключевые условия) в ней предусмотрены?
— Пока мы не достигли соглашения, но достаточно глубоко продвинулись в обсуждении конкретики. Речь идет о долгосрочной трехлетней программе, включающей в себя два больших блока: как поддержать макроэкономическую стабильность и как поддержать экономический рост. В программе будут традиционные вещи, касающиеся фискальной, монетарной политики, банковского сектора. И вопросы по структурным реформам. В том числе о приватизации и положительных изменениях в экономике. А когда мы окончим переговоры, тогда уже сможем обнародовать информацию о структурных маяках.
Вы общались с новым исполнительным директором МВФ Кристалиной Георгиевой?
— Да, мы встречались в Вашингтоне. К тому же я знаю ее еще с того времени, когда она работала во Всемирном банке.
Насколько ее позиция в отношении Украины отличается от риторики Кристин Лагард?
— Георгиева имеет большой опыт работы в странах нашего региона. Поэтому она требовательно, но с глубоким пониманием относится к тем трансформациям, которые происходят в Украине.
Вы первый министр финансов, который одной из возможных целей меморандума с МВФ назвал экономический рост. Какие инструменты собираетесь использовать для его стимулирования?
— Прежде всего, важна взвешенная бюджетная политика, так как достигнутая нами макроэкономическая стабильность должна сохраняться, и ни в коем случае нельзя уничтожить базу, на которой можно ускорять рост. Это и бюджет, и реалистичные налоги и сборы, и долг, который должен снижаться, становиться дешевле и дольше. Это создаст стабильный фундамент для будущего. Что касается экономического роста, мы концентрируемся на налоговом администрировании, которое должно стать проще, убрать давление с честного бизнеса и создать равные правила игры. Тем понятнее будет налоговая база, что и создаст предпосылки для налоговой реформы, которая поможет выровнять и снизить ставки.
Мы правильно поняли, что речь идет не о росте налоговой нагрузки, а, наоборот, о перспективе ее снижения?
— Мы впервые не подали изменения в Налоговый кодекс вместе с законом о госбюджете на 2020 год. Разве что кроме повышения акцизов, которое уже было запланировано раньше. Бюджет содержит некоторые опциональные налоги, связанные с легализацией игорного бизнеса и добычей янтаря. Но они идут в специальный фонд.
А как быть с повышением более чем на 10% минимальной зарплаты, к которой привязаны очень многие налоговые платежи, ЕСВ в частности?
— Считается, что повышение минимальной зарплаты — социально положительный фактор. Но ее рост в целом увеличивает нагрузку на бизнес. Вместе с тем три года подряд минимальная зарплата растет не очень большими темпами, в среднем где-то на 500 грн в год. Однако дальнейшее ее повышение возможно только с ростом производительности труда.
О НАПОЛНЕНИИ ГОСБЮДЖЕТА
А что вы скажете по поводу налогообложения доходов физлиц, а также недвижимости физлиц и юрлиц, поступления от которых попадают в местные бюджеты? Ведь образовался перекос — центральный бюджет недополучает деньги, местные бюджеты получают их слишком много и явно не в состоянии ими нормально распорядиться. Вот явно пора снижать налоги на доходы граждан.
— Полностью согласна. Налог на доходы физлиц (НДФЛ) — это первый налог, который нам надо снижать, как только мы получим такую возможность. И это будет одним из самых больших драйверов экономического роста. Если мы сможем снизить ставку, допустим, до 15%, это станет очень хорошим шагом для оживления бизнес-активности. Надеюсь, в 2020 году бюджет будет перевыполнен, что создаст предпосылки для снижения НДФЛ. Налог на землю и налог на недвижимость во всех странах, где есть определенный уровень децентрализации, — основа местных бюджетов. У нас, к сожалению, так не происходит. После передачи части НДФЛ и части налога на прибыль местным бюджетам, те очень сильно растут, опережающими темпами. Но мы не видим, чтобы все местные бюджеты хорошо собирали эти два налога [налоги на землю и на недвижимость].
Почему?
— Там есть проблема с нежеланием местных властей повышать местные налоги и с инструментарием. И сейчас мы работаем над тем, чтобы упростить местным органам власти доступ к информации по кадастрам и наполнению, установить тесное сотрудничество с фискальными органами на местах.
Будут какие-то перераспределения?
— Если посмотреть на Польшу, то от начала и до конца реформы децентрализации там было 10 лет, и все это время шли перебалансировки между бюджетами. В Украине прошло три полных года децентрализации — распределение дополнительных дотаций и перераспределение дотаций на уровне области — как образовательных, так и медицинских. Этого достаточно, чтобы сделать выводы. Мы входим в период полной реализации реформы децентрализации — когда объединятся все территориальные общины, станет меньше районов, и появятся префекты. И, надеюсь, благодаря работе групп под руководством Алены Бабак к январю-февралю 2020 года появится модель последней стадии децентрализации. Минфин в контексте этой реформы работает в связке с Минсоцполитики, Минздравом и Минобразования. А после завершения реформы Министерство финансов проанализирует механизм перебалансировки межбюджетных трансфертов [механизм более рационального распределения собираемых налогов между бюджетами разных уровней — центральным и местными].
Считаете ли вы, что заложенные в госбюджет-2020 валютный курс (среднегодовой — около 27 грн/$), темпы инфляции (около 6%) и роста ВВП (+3,7%) являются реалистичными?
— Мы вели дискуссии с Министерством развития экономики, торговли и сельского хозяйства, которое составляет макропрогнозы. И очень надеюсь, что фактические показатели совпадут с ожидаемыми. Кроме того, если мы будем двигаться по имеющемуся плану, то иностранных и внутренних инвестиций должно быть больше. А значит, вырастут поступления от НДС, налога на прибыль предприятий и НДФЛ. Насколько это отразится на номинальном росте ВВП — посмотрим. Но чем больше внешних инвестиций, тем больше зайдет в страну валюты. Особенно если начнется приватизация, в процессе которой будут активно участвовать глобальные игроки.
Учитывает ли Минфин риски глобального экономического кризиса и вследствие этого снижения цен на основные позиции украинского экспорта?
— Безусловно. Вот почему в макропрогнозе не 5-6% роста ВВП, а меньше. Последние отчеты Всемирного экономического форума (WEF) и МВФ четко показывают замедление глобальной экономики. Причем оно происходит в развитых странах. И, наверное, впервые Украина во всех этих прогнозах не замедляется вместе с остальными государствами. Мы идем против цикла. Всемирный банк улучшил прогноз роста ВВП Украины в 2020 году до 3,7%, а МВФ — с 2,5% до 3%. С одной стороны, замедление мировой экономики говорит о падении цен на позиции украинского экспорта, с другой — капитал при замедлении экономики ищет, куда ему деться, где можно заработать. И у нас есть отличная возможность привлечь инвестиции.
О ГОСБАНКАХ
Какой будет судьба ПриватБанка? Есть даже слухи о его возможном поглощении Ощадбанком.
— Еще в 2016 году была принята стратегия развития и функционирования ПриватБанка. Она предусматривает, что спустя пять лет после национализации его нужно приватизировать и снова передать в частные руки. Когда 52% активов банковского сектора находится в госсобственности — это в принципе нездоровая ситуация для рыночной экономики. Планов о слиянии с Ощадбанком нет, мы такой вариант не обсуждаем и обсуждать не будем.
И все же, что в итоге ждет ПриватБанк?
— ПриватБанк, а также Укргазбанк будут полностью возвращены на частный рынок. В Укргазбанке уже начат процесс привлечения Международной финансовой корпорации, с которой мы будем готовить банк к полной продаже. ПриватБанк начнем готовить к приватизации, как только сможем. По Ощадбанку идут переговоры с ЕБРР о частичном вхождении в капитал банка. А от новоизбранного набсовета Укрэксимбанка мы пока что ждем новую стратегию.
Кстати, к нынешнему руководству Укрэксимбанка у вас претензий нет в связи с задержанием его главы?
— Наблюдательный совет банка постоянно отслеживает эти события и разбирается в них. А насчет претензий или скорее требований к банкам, то перед глазами у нас есть пример Укргазбанка, где достаточно быстро мы сформировали новый набсовет и пригласили туда независимых членов. И проблемные активы, которых было достаточно много в Укргазбанке, составляют теперь не больше 12%. Это хороший показатель даже для частных банков.
О ТАМОЖНЕ
В августе-октябре 2019 года план по доходам госбюджета не выполнен. И если по налогам отставание не очень сильное, то по таможенным платежам — провал. С чем это связано?
— Еще с февраля было понятно, что так будет. Общий фон выполнения госбюджета в 2019 году — около 94%. Причина в том, что он построен на макропрогнозе, принятом в ноябре 2018 года. Но сейчас у нас валютный курс гораздо крепче, чем заложен в прогнозе. И за 10 месяцев только из-за ревальвации гривны бюджет по таможенным платежам недополучил почти 24 млрд грн. Цена на газ тоже ниже запланированной в макропрогнозе. Мировые цены на голубое топливо падали начиная с марта, и газа закупали много, но не растаможивали. Помимо этого, парламент в декабре 2018 года утвердил НДС-льготу на ввоз оборудования для альтернативной энергетики. По году это еще минус 7,4 млрд грн поступлений.
Как вы оцениваете результаты первых месяцев работы руководителей налогового и таможенного ведомств?
— Государственная налоговая служба под руководством Сергея Верланова функционирует уже три месяца. Да, сложно. Ему приходится и бюджет наполнять, и заниматься всеми текущими вопросами, и проводить трансформацию службы, и поправки в законодательство готовить. Но он справляется.
Новая Государственная таможенная служба еще пока не заработала. Из-за судебных тяжб конкурс по назначению нового руководителя закончился на 64 дня позже, чем планировалось. И только сейчас происходит перевод временных управляющих в ГТС. С одной стороны, эта задержка совпала с невыполнением доходной части бюджета по объективным причинам. С другой — мы понимаем, что ослабление управляемости в процессе трансформации не повышает результативность таможен и способствует злоупотреблениям. Хотя уже приняты законы о совместном режиме транзита, об уполномоченных экономических операторах, подписана MLI (многосторонняя конвенция по борьбе с уклонением от уплаты налогов).
Не нужно забывать, что на региональных таможнях «свое царство» и их руководители порой отказываются подчиняться центру. Что с этим делать?
— У нас есть два законопроекта, которые мы просим парламент как можно скорее принять. Это законопроекты о создании единого юридического лица и в налоговой, и в таможенной службе. После этого каждая таможня будет уже не отдельным «королевством», а станет частью одной юридической системы, где действуют единые правила, индикативы и подходы к управлению. Так работают европейские страны. Есть государства, где вообще все органы власти — это одно юридическое лицо публичного права, которое делегирует часть полномочий.
О ВНЕШНИХ ДОЛГАХ
Учитывая хорошие прогнозы роста ВВП Украины и в связи с укреплением гривны, как это отразится на платежах по ВВП-варрантам (VRI) в 2020 году, которые были выпущены в ходе реструктуризации украинского внешнего госдолга в 2015 году?
— Никаких последствий в 2020 году не будет, потому что первый потенциальный платеж по этим инструментам может случиться не раньше 2021 года (по условиям выпуска VRI, инвесторы претендуют на часть прироста реального ВВП с учетом инфляции, превышающую показатель в 3% в 2019-2038 годах). Пока что варранты — это скорее условный инструмент, который не является частью внешнего долга.
По госбюджету-2020 очень хорошо видно, что переносится центр тяжести из внешних заимствований во внутренние. Но откуда страна возьмет валюту для погашения внешних долгов?
— С мая 2019 года, когда в Украине начала работать система Clearstream, позволяющая иностранным инвесторам покупать украинские государственные ценные бумаги (ОВГЗ), страна от нерезидентов получила больше $4 млрд в гривневые облигации. В 2015 году Украина попала в сложную ситуацию с долгом именно потому, что его большая часть была номинирована в валюте. И любая девальвация значительно увеличивает размер этого долга. Поэтому наши цели в долговой политике — увеличение доли долга в национальной валюте, его удлинение и снижение стоимости заимствований. А на внешних рынках мы в 2020 году намерены сфокусироваться на финансировании от наших ключевых партнеров — от Всемирного банка, МВФ, Еврокомиссии и других организаций, чьи средства «длинные» и максимально дешевые.
Какой ваш прогноз по доходности ОВГЗ на ближайшие месяцы?
— Мы нацелены на снижение стоимости бумаг на первичном рынке, что позволит удешевить обслуживание долга для госбюджета.
О НАЛОГАХ И НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЕ
В 2020 году в Украине запланирована налоговая реформа. Какой она будет?
— Любая реформа успешна, если она достигает нескольких целей. Первое, когда происходит какое-то упрощение для налогоплательщиков. И не всегда это уменьшение ставок. А, возможно, сокращение количества налогов, изменение методологии их расчета, переход от прямых налогов к непрямым. Второе — реформа должна стимулировать определенное поведение налогоплательщиков. Например, страны, которые развиваются быстрее других, делают акцент на налогах на владении и стимулируют мобильность бизнеса.
Что под этим подразумевается?
— Предпринимателю должно быть легко и дешево развивать бизнес, инвестировать в него, создавать рабочие места. А если налогоплательщик владеет какими-то активами, скажем, недвижимостью — то за это государству нужно платить.
Но мы ведь не можем полностью скопировать опыт других стран, не учитывая специфику украинской экономики.
— Безусловно. В условиях наших обязательств в рамках евроинтеграции мы можем применять какие-то общепринятые в ЕС правила. Но это не означает, что мы должны целиком и полностью заимствовать модель налогообложения. Например, Украина не может отказаться от НДС в пользу налога на продажи. При этом возможен вариант введения дифференцированной шкалы по уплате НДС, которая действует во многих государствах Евросоюза. Вообще, ключевые шаги — провести полную диагностику действующей налоговой системы, вынести все налоговые инициативы на широкое обсуждение с бизнесом, экспертами и общественными организациями. А лично мой приоритет — это администрирование.
Можете об администрировании подробнее?
— Это завершение реформирования налоговых органов [Государственной налоговой и таможенной служб] и полноценный перевод налоговых сервисов в цифровой формат. Существующий электронный кабинет налогоплательщика — это далеко не то, что на самом деле хотел бизнес. Еще один болезненный вопрос связан с новыми требованиями по применению РРО предпринимателями.
Как вы его будете решать?
— Весной 2020 года бизнес должен получить удобный и реально работающий программный продукт для фискализации расчетных операций. За последний месяц мы провели много неформальных встреч с предпринимателями и услышали, что их волнует сильнее всего.
Первое — будут ли программные РРО бесплатны и удобны? Напомню, что двигаться в направлении программных РРО мы начали еще летом 2018 года, когда Кабинет Министров дал старт эксперименту по эксплуатации инновационных моделей регистраторов расчетных операций. Весной этого года было отобрано и зарегистрировано для целей эксперимента восемь таких систем, как альтернатива классическим РРО. Это дало представление о том, как развивать данное направление.
В следующем году будет полнофункциональное, полностью бесплатное решение от ГНС, разработанное с учетом осенних изменений в законодательстве. В свою очередь бизнес получит возможность разрабатывать свои продукты, присоединяться и тестировать программные РРО. Кроме того, министерство подготовит разъяснения о том, когда нужно использовать РРО, какие операции освобождены от фискализации.
Второе — как изменятся взаимоотношения предпринимателей с налоговой в части соблюдения новых требований по применению РРО? Предприниматели очень боятся стать объектом атаки со стороны налоговиков. Мы создали внутреннюю рабочую группу вместе с ГНС. Она изучает, как можно дать упрощенцам возможность перейти на применение программных РРО, минимизировав общение с налоговыми органами. Все предприниматели являются клиентами банков, в которых хорошо налажены процессы финмониторинга, идентификации клиентов. Поэтому можно «запараллелить» проведение расчетных операций через программные РРО с сервисами банков в таких элементах, как, скажем, отправка электронных фискальных чеков покупателям. Это существенно минимизирует необходимость проверок соблюдения требований по фискализации, и только одна из возможностей, как минимизировать соприкосновение бизнеса с налоговой.
В государственном бюджете на 2020 год заложен рост поступлений по налогу на доходы физлиц (НДФЛ) почти на 22% и по налогу на прибыль предприятий — почти на 25%. Это значительно выше темпов роста номинального ВВП. На чем основаны такие цифры?
— Поступления от НДФЛ и по налогу на прибыль растут опережающими темпами уже не первый год. В 2019 году тоже перевыполнение плана (за январь-октябрь 2019 года план по НДФЛ перевыполнен на 4,7%, по налогу на прибыль — на 6,3%). Это еще раз доказывает, что бизнес у нас не просто растет и расширяется, а появляются новые компании, которые создают легальные рабочие места. И это стабильный тренд начиная с 2018 года.
Будет ли повышение лимитов годовой выручки для предпринимателей на едином налоге, учитывая темпы инфляции и девальвацию гривны втрое за последние годы?
— Мы хотим, с одной стороны, защитить микро- и малый бизнес на упрощенке, а с другой — убрать злоупотребления со стороны среднего бизнеса, который использует упрощенную систему для оптимизации. Для этого необходима дискуссия с предпринимателями, чтобы понять, для кого не хватает лимитов, и не хватает ли их в принципе.
Снова возвращаясь к вопросу об администрировании. Бизнес сильно недоволен законопроектами №1209 и №1210. Будут ли содержащиеся там нормы подкорректированы перед голосованием?
— Эти законопроекты состоят из трех ключевых блоков. Первый — это внедрение шагов BEPS. И тем, кто привык с офшорами, действительно нужно испугаться. Причем мы будем внедрять только первые четыре шага BEPS, а не все 13. Второй блок — это как раз администрирование, и 99% предложенных изменений позитивные. Да, есть там моменты, касающиеся продления сроков налоговых проверок. Но их очень мало и в законопроекте, который попадет в сессионный зал, эти нормы отсутствуют. И третья, совсем небольшая часть затрагивает моменты, связанные с добычей ресурсов, — рентные платежи, акцизы и т. д. Но, повторюсь, в целом законопроекты не несут какой-то угрозы. Просто те, кто критикует эти документы, против BEPS. Но они в этом не признаются.
Будет ли слияние НДФЛ и ЕСВ?
— Возможно, да, а возможно, и нет. С точки зрения администрирования это было бы удобнее. К тому же уже принят законопроект о едином счете и технологически все идет к тому, что все налоги, кроме НДС, бизнес будет платить на один счет.
А как поступить с военным сбором? Понятно, что армию нужно финансировать. Но доля военного сбора в бюджете на оборону постоянно падает. Какой смысл тратить ресурсы на его администрирование?
— Наши расходы на оборону и безопасность остаются высокими — 3% и 5,4% от ВВП соответственно, поэтому причины введения налога до сих пор актуальны. Это как раз один из квазиналогов, который прост в администрировании. И приносит бюджету он немало. В цифрах 2020 года — это около 19 млрд грн. На 2020 год бюджет тоже рассчитан с учетом военного сбора, который поступает в общий фонд государственной казны. В то же время отмена или продление военного сбора — это один из вопросов, который будет рассматриваться при подготовке комплексной налоговой реформы.