Министр наших денег. Интервью главы Минфина Сергея Марченко
В №3 Журнала Корреспондент Валерий Литонинский распросил главу Министерства финансов Сергея Марченко о ходе переговоров с МВФ, о работе налоговой и таможни, создании Бюро экономической безопасности, о деньгах на борьбу с коронавирусом и многом другом.
Вспоминая чрезвычайный 2020 год, как министр финансов, какие вы сделали выводы для себя, чему научились?
— Необычный был год, конечно. Начался он сложно, с невыполнения бюджета по доходам. Еще не было кризиса и локдауна, но к маю невыполнение планов по доходам достигло 44 млрд грн. Дальше случились секвестр бюджета, падение экономической динамики, локдаун, необходимость поддержки бизнеса... Мне кажется, в истории Украины не было периода, который требовал настолько особенной роли Министерства финансов.
Это было сложнее, например, 2014-2015 годов?
— Те годы были очень сложными, но тогда были понятны обстоятельства для принятия решений. Сейчас же невозможно было спрогнозировать развитие событий. В 2020-м решения принимались в ситуации неопределенности. Причем это касается как Украины, так и всего мира.
В целом мы завершили год достойно. Мы перевыполнили бюджет по доходам. Налоговая плановые показатели перевыполнила на 50 млрд грн. Таможня же, начиная с мая, каждый месяц полностью выполняла план. Тот, кто знает ситуацию в данном ведомстве, понимает, насколько это была непростая задача.
А значит, что «домашнюю работу» на начальном этапе мы сделали корректно.
И каковы основные уроки этого года?
— Важный вывод: нужно создать условия для распределения бюджетных расходов равномерно по месяцам, чтобы значительную их часть не переносили на конец года. Если главные распорядители должны профинансировать свои расходы в апреле-мае, то им не следует тянуть с этим до декабря, когда Минфину придется искать возможности заимствований.
Расходный навес на декабрь 2020 года у нас составлял 200 млрд грн. Это чрезвычайная сумма, которую нам пришлось финансировать. В итоге вопрос смогли решить. Не была профинансирована незначительная часть расходов — в пределах погрешности, менее 20 млрд грн.
Вы восстановили после неопределенности 2020 года среднесрочное бюджетное планирование. Какие ключевые принципы бюджетной декларации на 2022-2024 годы планируете?
— Сейчас первый этап подготовки Бюджетной декларации. Мы направили главным распорядителям предложения продемонстрировать Минфину свои цели и задачи на три года. Ожидаем от министерств видения их политики на ближайшие годы без привязки к существующему бюджету.
Минэкономики сейчас работает над макропрогнозом на 2022-2024 годы. В рамках этого прогноза будем готовить Бюджетную декларацию. Это начальный этап, говорить о базовых цифрах еще не можем. Далее под эти макроэкономические рамки будем рассчитывать возможности бюджета — доходы и расходы. Потом предложим Бюджетную декларацию — сначала на заседании правительства, затем в парламенте.
То есть от Минэкономики макрофинансовых прогнозов на 2022-2024 годы еще нет?
— Пока официальных макропрогнозов нет. Предварительные расчеты идут, есть надежда, что они будут в ближайшее время закончены.
ПЕРЕГОВОРЫ С МВФ
Миссия МВФ продлила свою работу в Украине. Следует ожидать подписания нового меморандума с Фондом?
— У нас есть действующий Меморандум. Миссия продолжается в формате анализа выполнения действующих обязательств, а также определения новых реперных точек, пересмотра действующих структурных маяков. То, что не выполнено осенью 2020 года, будет перенесено с другими сроками в новый Меморандум. Возможно, это будет не структурный маяк, а предварительное условие. Речь идет о переформатировании документа.
То есть будет продолжена действующая программа сотрудничества с Фондом?
— Это не будет новый документ. Речь идет о переформатировании действующего Меморандума. Программа будет видоизменена с учетом существующих реалий. Суть будет сохранена. Изменится, возможно, наполнение по срокам и условиям. Появился вопрос с тарифами, который мы выполнили еще летом. В связи с пересмотром тарифов на газ вопрос будет актуализирован в другом виде. В каком — пока трудно сказать.
А по суммам ($1,4 млрд выплат от МВФ) или срокам будут изменения?
— Сумма та же, вопрос сроков может обсуждаться, но на данном этапе он не стоит. Возможно, будет такая дискуссия. Сейчас мы обсуждали больше консолидацию госбюджета-2022 в части рамок уменьшенного дефицита. Мы ставили цель — ориентировочно 4-4,5% ВВП дефицита госбюджета на 2022 год. У МВФ индикатор — 3,5%. При этом 2020 год мы закончили с дефицитом 5,3% ВВП, а в 2021-м планируем быть в рамках 5,5%
Вы упоминали о возможных новых структурных маяках и о предварительных условиях для получения транша. О чем идет речь?
— У нас появился «черный лебедь» в виде антикоррупционного законодательства, которому подрезали крылья решения Конституционного суда. Актуальными темами станут восстановление антикоррупционной инфраструктуры — НАБУ и НАПК. Вопросы будут по Высшему совету правосудия (ВСП) и судебной реформе в целом.
То есть будет требование перезагрузки ВСП или принятия каких-то законов?
— Существующий структурный маяк предусматривает создание условий для независимой деятельности Высшего совета правосудия, с привлечением международных экспертов. Этим вопросом занимаются Офис президента и Минюст, мы здесь больше как посредники. Министерство финансов заинтересовано в развитии программы с МВФ, но поскольку исполнителей очень много (и не только из исполнительной ветви власти), то возникают нюансы. Основные вопросы — антикоррупционный блок.
А этот блок будет в структурных маяках внутри этапа или в качестве предварительного условия?
— Все зависит от окончательных формулировок. Часть из них будет в виде предварительных условий, часть — в структурных маяках. Как только будет предварительный черновик Меморандума, можно будет говорить более определенно.
А когда вы в принципе надеетесь ударить по рукам с МВФ?
— Ударить по рукам — дело нехитрое. Мы должны понимать, что, подписав Меморандум, должны его выполнять. Поэтому лучше сложные переговоры с результативной программой, чем легкие согласования, а затем фактическое невыполнение обязательств.
Вокруг чего в переговорах с МВФ наибольшие споры, что требует компромисса?
— Особых споров с командой Фонда нет. Есть вопрос формулировок обязательств, которые мы берем на себя. Здесь больше вопрос технический — сформулировать обязательства. Да и какие могут быть споры? Например, вокруг рынка природного газа. Есть вопрос, как сделать так, чтобы ситуация с созданием регуляции на этом рынке была минимизирована.
Так это стало проблемой в переговорах — установление Кабмином предельной цены на газ для населения в 6,99 грн за кубометр? Вы говорили, что МВФ был не в восторге от этой идеи.
— Это не стало прямо такой серьезной проблемой. Но этот вопрос дискутируется в очередной раз. И он не снимется сам собой с окончанием отопительного сезона.
Ставится вопрос создания условий, при которых любые регуляции на этом рынке могут быть ограничены. Но, опять же, МВФ понимает природу этой проблемы, когда у нас фактически весь рынок монополизирован и мог быть сговор с целью политического давления на власть.
Они [МВФ] понимают уязвимость условной конструкции, когда на рынке есть поставщик НАК Нафтогаз с низкой ценой, к которому все могут пойти и сказать: «Мы хотим обслуживаться у вас». Рынок показал уязвимость к различного рода воздействиям субъектов, которые его монополизировали.
Каким видите решение проблемы с тарифами на отопление, которые зависят от цен на газ и которые остались вне программы лимитирования газовых цен? Откуда брать деньги для поддержания разумных тарифов на отопление, если предприятия теплокоммунэнерго вынуждены брать газ по нерегулируемым ценам?
— Ситуация непростая. Конечно, Министерству финансов представляется естественным, чтобы эта ситуация решалась на местах, с использованием возможностей местных бюджетов. Именно местные власти заинтересованы в том, чтобы было нормальное тарифообразование на отопление. В том числе заинтересованы в создании компенсаторных механизмов. Мы считаем, что будет правильно, если местные власти разделят часть ответственности с правительством.
Получается, что два главных наших «домашних задания» — это антикоррупционная инфраструктура плюс судебная реформа и рынок газа? Это наиболее важные два пункта, которые являются предметом переговоров сейчас?
— Я бы сказал да, плюс еще консолидация бюджета 2022 года. Это больше вопрос Минфина. У нас есть понимание, каким образом двигаться.
Когда в итоге ожидаете получения первого транша от МВФ?
— Когда выполним все условия и скажем: «Мы готовы», совет директоров Фонда примет решение. О сроках не хотел бы говорить, поскольку много факторов, влияющих на процесс.
В принципе возможно максимально быстро принять необходимые законы и получить первый транш. Но, понимая сложную политическую конфигурацию в Раде, допускаю задержки в принятии тех или иных законов.
Конечно, нам бы хотелось получить этот транш в августе 2020 года. Но имеем то, что имеем: работаем в программе, ведем переговоры, имеем оптимистичные предпосылки для того, чтобы они завершились результативно. Важно, чтобы мы оставались в программе. Если новые транши придут с задержкой в месяц — это не является проблемой.
Есть ли план Б, если транш от МВФ не будет получен, например, весной или даже не будет получен в сентябре?
— В этом году планов без МВФ мы не рассматриваем. Потому что цена вопроса достаточно велика. На рынках капитала очень важна позиция МВФ [в случае размещения евробондов, например]. Она важна также для Всемирного банка и Европейской комиссии. То есть эта позиция формирует нашу внешнюю реальность. Много нюансов, которые зависят именно от сотрудничества с МВФ.
А, например, если все же до сентября, когда будут такие пиковые выплаты по внешним долгам, мы не сможем получить транш, будете выходить на внешние рынки заимствования?
— Если будет такая возможность — выйдем. Зависит от того, какие условия действуют на рынке, и готовы ли мы будем самостоятельно выйти. В прошлом году мы выходили на рынок заимствований трижды. Самый недавний выход — в декабре, когда был один из самых успешных в истории выпусков. В июле также был успешный выпуск. Если будут приемлемые для нас условия, будем так делать.
Для нас, конечно, желаемый сценарий — когда у нас есть большое пространство для маневра и мы можем входить на рынок в момент, когда нас ничто не подгоняет. Для нас важно иметь разнообразие сценариев и маневров. Но ключевой базовый сценарий — то, что мы в программе с МВФ и действуем в рамках программы.
НАЛОГОВАЯ И ТАМОЖНЯ
Какое текущее состояние дел в Государственной налоговой службе? Как вы можете охарактеризовать результаты работы налоговой в 2020 году и в начале 2021 года?
— Максимально положительно. В год падения экономической динамики налоговой удалось более чем на 100 млрд грн увеличить поступления по сравнению с 2019 годом.
Возможно, они собирались слишком репрессивно? Блокирование налоговых накладных, вот это все?
— Не было со стороны бизнеса нареканий. Более того, возместили НДС даже больше, чем по заявкам планировалось. То есть возместили все средства, которые правительство должно было возместить. В декабре 2020 года мы выполнили все запланированные обязательства. То есть нет вопроса давления на бизнес.
Что с так называемыми скрутками по возмещению НДС?
— Есть вопросы по борьбе со «скрутками». Не могу сказать, что их полностью остановили. Но позитивные результаты очевидны. Перевыполнение плана поступлений по НДС на 40 млрд грн свидетельствует об эффективности усилий. Когда меня упрекают понижением плана сборов весной, я отвечаю: «Во-первых, план снизили, потому что макроэкономические показатели пересмотрели вместе с бюджетом, а во-вторых, сравните с прошлым годом и у вас все вопросы отпадут». Если сравнивать показатели налоговой 2020 и 2019 годов, то налоговые поступления выросли, особенно в части НДС. Если бы и таможня сработала настолько же эффективно, то можно было бы говорить о детенизации экономики.
А какие главные вызовы для таможни, какие задачи вы ставите?
— Для них есть две задачи. Основная — наполнение бюджета и выполнение плановых показателей. Вторая задача — изменение формата работы таможни, или так называемая ее трансформация. Две задачи, которые ставятся параллельно.
А координация с таможнями соседних стран? Потому что есть такой феномен: из Польши выходит партия товара с одной таможенной стоимостью, в Украину проходит с другой. Или наоборот. С этим что-то делается?
— Если философски отвечать, то «что-то делается», но результат недостаточный. Необходимо усиливать объективный информационный обмен с таможнями стран-партнеров. Нынешний руководитель таможни это понимает, я думаю, он хотел бы изменить эту ситуацию. Есть большая инертность системы, которая часто блокирует важные инициативы, которые выводят на свет таможенные процессы. Упомянутый вами обмен информацией — яркий пример.
БЮРО ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Какова дальнейшая судьба Государственной фискальной службы (ГФС) и налоговой милиции, особенно учитывая принятие закона о Бюро экономической безопасности (БЭБ)?
— ГФС будет ликвидирована. Налоговая милиция будет выполнять свои функции, пока новый орган, который был создан, не начнет эффективно работать.
Скажу вам откровенно, особой пользы от работы ГФС в нынешнем виде за год, как министр финансов, я не увидел. Это была какая-то перманентная борьба с нелегальным оборотом спирта, сигарет. Системной работы там не было, и поэтому сказать, что мы что-то потеряем, трудно.
Минфин же хотел, чтобы ему подчинялось Бюро экономической безопасности, но его подчинили Кабмину. Как вы относитесь к этому?
— На данном этапе это уже не является предметом для дискуссии, орган при Кабинете Министров, и в любом случае он должен взаимодействовать с системой Министерства финансов. Потому что ему нужен доступ к базам данных, в том числе ГНС и ГТС. Мы будем выстраивать взаимодействия, не вижу в этом проблемы. Главное — не создать, условно говоря, очередного монстра.
Достаточно ли в законе о Бюро экономической безопасности рычагов влияния Министерства финансов на этот орган?
— Мы считаем, что Минфин должен получить рычаги влияния, но законодатели решили по-другому. Честно говоря, я против создания БЭБ в том виде, в котором это стало возможно. Мы должны понимать, зачем создаем такой системный орган.
Можно решить те проблемы, которые есть, даже департаментом Министерства финансов. Если бы нам дали возможность его создать, мы бы его создали, и он бы выполнял те функции не хуже. Потому что ключевая задача — это борьба с уклонением от неуплаты налогов в крупных размерах, и она интеллектуальная, это вопрос для аналитики и оперативно-разыскных действий. Но решение уже принято законодателем, мы не можем дискутировать. Будем думать, как взаимодействовать.
Насколько велик риск сохранения в том виде, который есть, налоговой милиции, в рамках БЭБ? Этого очень опасается бизнес.
— Это зависит от того, какая культура принятия решений будет в новом органе, кто будет лидером изменений, фактически будет создавать этот орган и нести персональную ответственность. Мне трудно сказать, кто может быть руководителем такого органа, откуда у этого руководителя будет необходимый опыт и знания, возможности по наполнению и экспертизе.
В любом случае кадры останутся в принципе те же. Придется брать на работу тех же уволенных налоговых милиционеров, работников СБУ, полиции. Учитывая масштаб работы органа, набрать с улицы полный комплект новых людей с чистыми светлыми мыслями и идеями не получится. А квалификация старых кадров, вы прекрасно понимаете, может быть весьма сомнительной.
НАЛОГИ
Какие изменения в налоговом законодательстве планируете на этот год? Возможно, будете готовить для следующего года налог на выведенный капитал?
— Будем готовить изменения, предусматривающие расширение налоговой базы и увеличение возможности наполнения бюджета. В ближайшее время подготовим и подадим их на рассмотрение в Кабинет Министров. Речь идет о пересмотре ставок, но в большей степени — о нюансах администрирования некоторых налогов, которые позволят закрыть злоупотребления и дыры в налоговом законодательстве. Это основа, над которой будем работать в ближайшее время.
Радикальных предложений не планируется. По налогу на введенный капитал — нет, потому что компенсаторов я на данном этапе не вижу.
Что вы имеете в виду, когда говорите о расширении налоговой базы и изменении в администрировании? В какую сторону?
— В первую очередь речь идет о налоге на прибыль, НДС, акцизном сборе, то есть о бюджетообразующих налогах. Возможно, в части местных налогов будут изменения.
Есть определенные нормы, которые позволяют крупному бизнесу минимизировать налоговые обязательства. Легально. Но с точки зрения справедливости мы считаем, это неправильно. Например, перенос убытков с прошлых периодов. Мы хотим это ограничить.
О контроле за трансфертным ценообразованием (уход от налогов путем занижения или завышения таможенной стоимости при экспорте и импорте) — когда начнете им заниматься?
— Ну вообще-то и сейчас занимаемся. Мы активно работаем на внедрение норм борьбы с BEPS [Domestic tax Base Erosion and Profit Shifting — увод активов и прибыли в низконалоговые юрисдикции].
Это перспективная сфера с точки зрения налогообложения. Многие из нынешних крупных бизнесменов, которые используют эти схемы, думаю, не будут счастливы от реализации предусмотренных норм.
В середине января МВФ, Организация экономического сотрудничества (ОЭСР), Всемирный банк запустили платформу The Platform for Collaboration on Tax (PCT) для продвижения системы контроля именно за трансфертным ценообразованием. Они настаивают на том, что это будет такая платформа для распространения практик, знаний именно для развивающихся стран и именно в интересах более плотного контроля за трансфертным ценообразованием. Вы планируете какие-то меры, изменения законодательства в пределах предложений, которые там есть? Или еще рано задавать вопросы об этом?
— Как раз не рано. Мы активно участвуем в работе этой платформы. В данный момент получаем техническую помощь со стороны экспертов ОЭСР в части имплементации и реализации плана действий BEPS. И делаем отдельные шаги, направленные на усиление контроля за трансфертным ценообразованием. На ближайшее время запланирована техническая миссия МВФ по вопросам трансфертного ценообразования. Также продолжаем реализацию проекта Налоговые инспекторы без границ, в рамках которого эксперты ОЭСР могут предоставить Украине техническую помощь в части контроля за трансфертным ценообразованием. То есть мы достаточно активно работаем в рамках этого механизма.
Что планируете менять по НДС?
— Я достаточно консервативно подхожу к налоговому законодательству. Считаю, что сегодня не время для радикальных изменений. Предложения, которые мы разрабатываем, предусматривают системные изменения, направленные в первую очередь на администрирование. Не готов сказать, какие именно предложения в части НДС будем менять. Сейчас это только обсуждается, в том числе с экспертами МВФ. Но то, что это будут незначительные изменения, однозначно. Радикальных идей нет, есть умеренные.
С начала 2021 года у нас произошло резкое увеличение ставок акциза на табак и алкоголь — по некоторым позициям примерно на 11%, что вдвое выше, чем ожидаемая инфляция. А по некоторым позициям — примерно вчетверо. Обычно резкое увеличение ставок приводит к тенизации, к контрабанде. Уже есть заявления о приостановке инвестиционных проектов и риске увеличения поставок контрафактной продукции, производимой даже внутри страны. Возникающие при этом риски для экономики и госбюджета просчитывались?
— Действительно, это такой рынок, что если пережать, то оттуда начинает идти контрабанда и контрафакт. Поэтому все наши действия в части акцизов с табака согласованы с рынком. Кроме, возможно, достаточно радикального роста акциза на ТВЕН (тютюновмісні вироби для електричного нагрівання, ТИЭН — табакосодержащие изделия с электрическим нагревом), здесь есть отдельная позиция компаний. Но и тут есть четкое понимание и коммуникация с рынком.
А в части алкоголя — здесь вопрос, потому что ставки акцизные не пересматривались достаточно долго. Желательно было бы (и мы такой законопроект подавали вместе с бюджетом) повысить ставки акциза, индексировав их на уровень инфляции за предыдущие периоды. В этом нет рисков. Кроме как поступлений в бюджет, других вопросов не преследуем.
Идея о налоговой амнистии, нулевом декларировании продвигается?
— Она активно обсуждается. Это идея уровня президента, потому что только первое лицо страны способно на ее реализацию. Этот вопрос должен быть просчитан в части максимального привлечения к процессу людей. Если хотим достичь эффекта, тема должна быть системно прокоммуницирована.
Как министр финансов я участвовал в нескольких раундах обсуждений этой тематики на уровне Офиса президента. Мы показывали наши предложения. Чтобы создать доверие к этим процессам, все должно быть тщательно просчитано.
Чтобы не как в Турции? Там были буквально серии таких налоговых амнистий.
— Да, так было бы неправильно. Вначале надо сделать необходимые просчеты, чтобы запустить процесс формирования взаимного доверия и дать возможность легализовать доходы.
У МВФ есть определенные предостережения относительно этих процессов, мы активно дискутируем. Но категорических возражений нет.
ДЕНЬГИ ПРОТИВ КОРОНАВИРУСА
Будет проводиться аудит СOVID-фонда?
— Конечно, его уже проводит Государственная аудиторская служба.
Безумное количество средств шло не на борьбу с последствиями пандемии, а на дорожное строительство, как проверить рациональность расходования средств?
— Дискуссионный вопрос с точки зрения рациональности. Если бы была необходимость на медицину выделить эти средства, их бы выделили.
А как же быть с предоплатой за вакцину от коронавируса? Чтобы получать вакцину сейчас, мы должны были заплатить за нее еще летом 2020 года, но не сделали этого, тогда как, например, другие страны сделали это.
— Если бы Министерство здравоохранения сформировало запрос и сказало, что нам нужна энная сумма средств летом на вакцины, мы бы их нашли летом. Точно так же, как находили средства на кислородные концентраторы, ремонт отделений для оборудования их под системы подачи кислорода, закупки тест-систем и всего остального. Таких запросов не было, они начали появляться в конце декабря, и мы эти средства сразу нашли.
А сколько сейчас запланировано средств в госбюджете на вакцинацию?
— 2,6 млрд — это бюджетная программа, плюс с 2020 года переходные 1,4 млрд грн на вакцинацию и еще переходные с COVID-фонда средства, которые также могут быть направлены на эти цели.
А уже выделялось что-то в этом году на оплату вакцин?
— Именно на закупку вакцин 1,4 млрд грн уже было выделено.
ПОЛИТИКА
В прессе циркулирует много слухов о возможных ротациях в Кабмине. Ощущаете, что грядут какие-то кадровые изменения, отставки?
— Откровенно скажу, у меня такого ощущения нет. Есть перманентные периоды обострения, турбулентности — это нормально. Конечно, трудно в таком режиме что-то планировать. Но каких-то отчаянных страхов у членов правительства не наблюдаю. Их нет и у меня лично. Мы миновали стадию высокой зоны риска в связи с возможным непринятием бюджета.
Сейчас есть бюджет, есть понимание, какие шаги нужно делать. Надо просто постоянно этим заниматься. Поэтому особых рисков для правительства на данном этапе не вижу. Но все может измениться.
Насколько комфортен и эффективен у вас диалог с Нацбанком? Обычно Нацбанк жалуется на то, что нет диалога с Минфином, Минфин жалуется, что нет диалога с Нацбанком. Что сейчас происходит?
— Ну конечно, диалог есть, он постоянный. Но сказать, что у нас есть общая политика, нельзя, потому что у нас разные цели и задачи. При этом проблем взаимодействия нет.
А коммуникация с депутатами Верховной Рады вас устраивает?
— Она лучше, чем была раньше, но в принципе нет предела совершенству. Это же основной работодатель для правительства. Если примут решение об увольнении — 226 за, то все... Поэтому с депутатским корпусом нужно эффективно работать. У Минфина наладилось взаимодействие как с налоговым комитетом, так и с бюджетным. Результаты работы, прохождение закона о госбюджете об этом свидетельствуют. Мы активно взаимодействуем, конфликтов нет.