Мелкая месть и правовая неразбериха. Что меняет закон Порошенко
Скандальные изменения в закон о противодействии коррупции вступают в силу. С 2018 года е-декларации о доходах и расходах обязаны будут подавать не только чиновники, которые могут быть замешаны в антикоррупционных схемах, но и как минимум руководители антикоррупционных организаций и набсоветы государственных компаний и банков. Запад возмущен, антикоррупционеры недовольны, юристы пожимают плечами: закон прописан настолько бестолково, что предсказать, кто попадет под его нормы, пока невозможно.
Что это - способ давления и месть антикоррупционерам или банальный непрофессионализм?
Встреча у Порошенко
Читай также: Послы G7: Поправки в закон о декларациях вызывают озабоченность
За несколько часов до подписания закона Порошенко решил встретиться с представителями гражданского сектора. На Банковую приехали до десяти активистов, в том числе глава правления сети ОПОРА Ольга Айвазовская, сооснователь движения Чесно Тарас Шевченко, исполнительный директор Transparency International Ukraine Ярослав Юрчишин, глава Центра противодействия коррупции Виталий Шабунин, директор Института евроатлантического сотрудничества Александр Сушко. Беседа длилась полтора часа.
“Нас поставили перед фактом. Нельзя сказать, что это был диалог или дискуссия. Скорее президент информировал нас о своих планах, а мы ему высказали свои опасения“, - рассказал LIGA.net Ярослав Юрчишин.
На сайте АП после этой встречи появилось сообщение: президент заявил, что подписать этот закон важно “из-за необходимости учета интересов сотен тысяч военнослужащих, которые сейчас защищают Украину от российской агрессии“.
“Его цитата звучала так: я главнокомандующий, и не могу подвергать военных, особенно из зоны боевых действий, опасности с 1 апреля попасть под уголовную ответственность за неподачу деклараций. Наш аргумент: Национальное агентство противодействия коррупции дало разъяснение, что по действующему закону под декларирование попадает только военное руководство, то есть офицерский состав, он банально не услышал“, - подчеркнул Юрчишин.
Единственное, на чем удалось сойтись с Порошенко - что президент закон подпишет, а потом он будет доработан в формате рабочей группы: общественные организации, депутаты, Администрация президента. Но никаких четких сроков или ответственных за ее создание не озвучил. Активисты свои обобщенные предложения подадут в течение двух недель.
“Его позиция в том, что руководители организаций, которые делегируют общественных активистов в разного рода общественные советы, консультативные комиссии, априори должны декларироваться. Но он понимает всю абсурдность ситуации, когда активистов загоняют в единый реестр лиц, уполномоченных на выполнение функций государства (общую базу НАПК - ред). Тем самым власть расписывается, что не может сама выполнить свои функции и делегирует их общественным организациям. Удастся ли изменить закон? Учитывая его абсурдность, скорее всего, да“, - добавил Юрчишин.
Верховная Рада приняла изменения в закон о противодействии коррупции 23 марта. В изначальном варианте законопроект в парламент подавал сам президент, и он предполагал, наоборот. сужение круга лиц, обязанных декларировать доходы и расходы - из этого списка вычеркивали военных. Но депутаты внесли правки Татьяны Чорновол, и на подпись к президенту ушел совершенно другой закон: минус военные, плюс антикоррупционеры и набсоветы государственных предприятий. И сказать, что президент тут ни при чем, сложно: его фракция дала за закон 118 голосов (против 4, воздержались 5, не голосовали 6, отсутствовали 8).
Главный риск: полная размытость применения
“Расширен круг лиц, которые вообще не должны фигурировать в качестве субъектов подачи электронных деклараций. И, соответственно, размываются границы применения закона. А это неправильно даже с точки зрения юридической техники“, - объяснил LIGA.net глава правления Украинского Хельсинского союза по правам человека Александр Павличенко.
Читай также: Хармс назвала “разочарованием“ изменения в закон о декларировании
Юристы обращают внимание на то, что разобрать, о чем этот закон и на кого конкретно направлен, очень сложно. Хотя все основные правки занимают всего пару абзацев. В частности, закон распространяется на физических лиц, которые получают средства и имущество в рамках реализации программ технической или другой помощи в сфере борьбы с коррупцией, а также на членов набсоветов банков, предприятий, советов добропорядочности, советов общественного контроля, созданных при госорганах, участвующих в подготовке кадровых решений, мониторинге и оценке выполнения антикоррупционных программ. Кто это?
(Формулировки закона, опубликованного на сайте Голос Украины)
“Этот вопрос на встрече с президентом задавал Александр Сушко, который представляет Институт евроатлантического сотрудничества, - говорит Юрчишин. - Они очень часто анализируют программы Украина-НАТО, а в них есть и антикоррупционные требования, особенно в сфере национальной безопасности и обороны. Он спросил: по этому закону я, наверное, тоже должен подавать декларацию? На вопрос Александра не смог ответить ни один из присутствующих заместителей главы АП. Поэтому этого никто не знает. Надо будет ждать разъяснения НАПК или новых изменений в закон“.
По словам Юрчишина, формулировки в законе слишком размыты, и очень сложно прогнозировать, какая именно организация попадет под декларирование на практике. Возможно, это ограничится только Transparency International, Центром противодействия коррупции, Антикоррупционным штабом и так далее, в уставных документах которых точно прописано, что они занимаются борьбой с коррупцией. А может, под шумок туда же пойдут и Бюро журналистских расследований Свідомо или общественная организация Наші гроши, которые фактически проводят журналистские расследования, но де-факто занимаются борьбой с коррупцией.
Читай также: Еженедельники: е-декларирование стало профанацией?
“И еще интересный момент. Если посмотреть устав конкретно нашей организации TI, то руководящий орган - общие сборы. Свыше 50 человек, и среди них есть иностранцы. По изменениям в закон, все 50 должны подавать декларацию?“ - интересуется Юрчишин.
“В законе добавились всего пара абзацев. Это попадание в субъекты декларирования руководителей организаций, которые спонсируются или финансируются донорами, они перед ними и так подотчетны. Идет двойное декларирование, лишенное смысла. Плюс добавлена категория лиц - это представители неправительственных организаций, которые осуществляют антикоррупционную деятельность или мониторинг. Тут также возникает вопрос, насколько это необходимо“, - подчеркнул Павличенко.
Читай также: Срок подачи электронных деклараций продлили
Свои замечания к законопроекту с предложением наложить на него вето и вернуть в парламент Украинская Хельсинская группа по защите прав человека направила президенту, но Порошенко их проигнорировал.
“Фактически изменения в закон приняты, но не определен круг лиц, которые попадают под их сферу деятельности. Понятно, если это крупные антикоррупционные центры. А что делать региональной неправительственной организации из двух лиц, которая смотрит, нет ли коррупционных действий в деятельности сельского или городского совета? Они тоже должны декларировать? Они даже не знают, должны или нет. Это принцип правовой неопределенности. Закон должен характеризоваться четкостью и однозначностью. Тут это все отсутствует начисто. Это не очень грамотная беллетристика“, - добавил он.
Не меньше путаницы и в сроках, заложенных в изменениях, говорят юристы. Прописано, что новая категория лиц должна подать свои первые ежегодные декларации (за период с 30 марта по 31 декабря 2017 года) в следующем году, 1 апреля, а также в течение 10 календарных дней с момента вступления в состав руководства таких общественных организаций или прекращения такой деятельности. “То есть первую декларацию они должны подать 2018 году. А как же быть, если они уже в этом, а не следующем году уволятся или будут назначены? Подавать или нет? Они остаются в подвешенном состоянии. Для меня этот вопрос открыт“, - сказала LIGA.net юрист практики налогового права ЮК Юскутум Галина Пилипенко.
Изменения в закон, которые обязывают руководство антикоррупцинных организаций подавать электронные декларации, вызвали противоречивые реакции в обществе. Часть сторонников Банковой очень активно (и, судя по соцсетям, не без помощи ботов) разгоняет месседж “пусть грантоеды покажут свои миллионы“, оппоненты называют эти изменения законом 16 января: принял участие в митинге против коррупции, написал в соцсети о коррупции в школе, не дал взятку патрульному - покажи декларацию или отправляйся под суд.
Юристы успокаивают: скорее всего, эти опасения преувеличены.
“Я пока не вижу таких проблем. Декларации должны подавать руководители общественных организаций, которые ведут официальную программную деятельность, связанную с борьбой с коррупцией, мониторингом, имплементацией стандартов. Это не значит, что если вы выйдете на митинг, то это будет деятельность, связанная со сферой борьбы с коррупции. Физическое лицо, которое выходит на акцию протеста, не имеет отношения к программной деятельности“, - добавила Пилипенко.
Набсоветы: незамеченная деталь
На антикоррупционной волне относительно незамеченным прошел ещё один абзац изменений в закон о противодействии корррупции. Теперь е-декларации обязаны подавать “лица, входящие в состав наблюдательного совета государственного банка, государственного предприятия или государственной организации, имеющей целью получение прибыли“.
Читай также: Гройсман - Корчак: Из-за вас декларантам грозит два года тюрьмы
В Украине сейчас идет реформа корпоративного управления, которая предусматривает усиление полномочий наблюдательных советов государственных компаний. По задумке ее авторов, набсоветы должны будут выполнять не только классическую роль наблюдения за действиями менеджмента и выявлению нарушений. “Они должны стать локомотивом преобразований госкомпаний изнутри, бастионом защиты госпредприятий от политического вмешательства. В новой системе “акционер (государство) - независимый набсовет - менеджмент“ у чиновников будет меньше возможностей рулить госкомпаниями вручную“, - писала летом в колонке для LIGA.net тогда еще первый замминистра экономики, и с мая прошлого года - глава набсовета НАК Нафтегаз Украина Юлия Ковалив.
Независимые набсоветы с правом принимать решения в интересах государства, а не чиновников, планировалось запустить в 15-ти крупнейших госкомпаниях. Например, в набсовет Нафтегаза, который сегодня был расширен до семи членов (не исключено, что для получения украинского кворума), ранее входили двое украинцев и трое иностранцев.
Читай также: Декларации антикоррупционеров: в ФРГ раскритиковали изменения
Теперь сама идея реформы корпоративного управления может оказаться под угрозой, говорит Ковалив. “И тут вопрос не в самом процессе декларирования, - написала она в Facebook. - Законотворцы запретили также владеть корпоративными правами (их необходимо передать лицензированному в Украине управителю), декларировать все расходы, которые превышают установленный порог. Интересно будет посмотреть на профессиональных и успешных участников таких конкурсов, особенно со сроками подачи документов... и формой декларации, которая не приспособлена, например, к иностранцам“.
Пока Ковалив новый закон не комментирует - его изучают юристы. “В течение одного-двух дней вместе с юристами буду иметь четкую позицию. Сейчас юристы смотрят на риски, и какие ограничения закон накладывает“, - сказала она LIGA.net.
Замглавы набсовета Национального банка Тимофей Милованов считает, что политики должны объяснять свои доходы, а не охотиться на общественные организации, которые их контролируют. Комментируя LIGA.net ситуацию с декларированием для членов набсоветов, он сказал: “Это дополнительные затраты времени и энергии для декларантов и возможность использования информации в декларациях против них. А также возможность использования процедурных моментов (не вовремя подал, подал заведомо неправильную информацию - можно попытаться это доказать) против декларантов. То есть, декларации - это инструмент“. По его словам, любой инструмент может использоваться как в хороших, так и в плохих целях.
“В целом я не вижу необходимости так сильно расширять список декларантов. Возможно, действительно есть попытка создания инструмента для публичного и уголовно-административного давления. Но, по большому счету, ничего особо страшного я тоже не вижу. Большинство набсоветов и НГО должны быть чистыми, и декларации только должны это подтвердить. С моей точки зрения, и сторонники, и противники деклараций для НГО и набсоветов немного преувеличивают их значимость“, - сказал он.
Представители антикоррупционных организаций тоже заверяют, что не видят особых проблем в том, что им придется декларировать свои доходы и расходы, просто делать это наравне с чиновниками и в базе для чиновников - абсурдно.
“Мы готовы декларироваться, мы и так это делаем. Для нас абсурдна ситуация, когда к этому принуждают политики, мотивированные мелкой подростковой местью за то, что их заставили показать имущество, хотя это мировая практика. Нам нечего скрывать, все наши налоговые декларации давно в ГФС. Мы выполним закон“, - отметил Юрчишин.
Возможные последствия: все при своих
Идея электронного декларирования расходов и доходов с первого дня была воспринята рядом чиновников в штыки и подвергалась саботажу. Вслед за этим последовали значительные и постоянные перебои в работе системы е-декларирования. Несмотря на недавние заверения LIGA.net главы НАПК Наталии Корчак, что вторая волна сможет, в отличие от первой, задекларироваться в штатном режиме, именно в эти дни декларанты по несколько суток не могут даже зайти просто зайти в систему. В среду на заседании правительства премьер Владимир Гройсман публично предложил членам НАПК подать в отставку. Корчак - публично отказалась.
Читай также: Антикоррупционный закон ударит по набсоветам госкомпаний - СМИ
Системные проблемы с е-декларированием в сумме с изменением закона породили массу слухов. А что, если все было продумано заранее, в том числе и технические сбои, и главная цель - сменить состав НАПК на более лояльный и ручной, обязать антикоррупционеров подавать декларации наравне с потенциальными коррупционерами и посадить их всех на крючок Уголовного кодекса?
В Transparency International Ukraine пока вариант такой многоходовки исключают. “Я, честно говоря, слабо верю в многоходовки в исполнении украинской власти, в долгоиграющее стратегии. Да, в 2018 году, когда президентские выборы близко и начнутся дискуссии, можно будет показывать антикоррупционеров как злостных неплательщиков налогов, но вряд ли. Я считаю, что в 100% зрад украинской политики 90% - это непрофессионализм, халатность и лень. В данном случае я вижу полный непрофессионализм и желание мести. Президенту выгодно иметь дополнительные рычаги влияния на неудобных, но я слабо верю, что в украинской власти есть такие специалисты, которые просчитывают подобные шаги на год-полтора вперед“, - отметил Юрчишин.
Читай также: Новые правила е-декларирования: кто теперь будет отчитываться о доходах
“Конечно, во власти попытаются использовать эту тему чтобы ткнуть лишний раз “антикоррупционеров“ в то, что они, быть может, сами не всегда могут объяснить доходы. Но победа власти может оказаться пирровой, поскольку показывает, что она боится контролеров, и последние будут это постоянно использовать в своих выступлениях. Так что де-факто все останутся при своих“, - ответил на вопрос LIGA.net о возможных последствиях политолог Петр Олещук.
Но в том, что Украина уже несет на этом фоне репутационные потери, сомнений нет. Реакция западных партнеров на принятие и подписание изменений в закон о противодействии коррупции была однозначной, иногда даже однословной. Посольства США и Великобритании друг за другом назвали эти правки шагом назад в продвижении реформ. “Члены гражданского общества играют жизненно важную роль в обеспечении прозрачности; делать их мишенью - делать шаг назад“, - заявили в посольстве США. Аналогичные слова в адрес идеи расширить расширить список декларантов используют и в ЕС. “Е-декларации ставят целью борьбу с коррупцией в публичной администрации, а не противодействие работе гражданского общества. Изменения в закон об электронном декларировании - шаг назд, а не шаг вперед, и должны быть пересмотрены“, - сказал еврокомиссар Йоханнес Хан.
Подача е-деклараций антикоррупционерами и членами набсоветов наряду с чиновниками, говорят юристы, противоречит самой идее декларирования. А с учетом кривой работы системы это создаст на нее только дополнительную, но не смысловую, нагрузку.
“Наверное, таким образом государство пытается взять под контроль антикоррупционную борьбу, - не исключает юрист Галина Пилипенко. - Насколько у нее это выйдет и будут перегибы в этом контроле, наверное, покажет практика применения этого закона. По тексту исключительно сложно давать оценку. Но сейчас мы наблюдаем полную недееспособность системы подачи деклараций. НАПК отчитывается о том, что увеличены технические мощности, добавлена оперативная память, файловое пространство. Но она не работает. Даже зайти невозможно. Каким образом собираются обеспечивать подачу еще миллиона и миллионов деклараций, которые подпадают под этот закон? Должно произойти чудо, чтобы эта кампания прошла гладко“.